陸配參政議題延燒，國民黨立院黨團擬修《國籍法》解套，但內政部長劉世芳卻表示，中華民國跟中華人民共和國分屬兩個不同國籍，在台擔任公職只能對單一國家效忠，針對中配特別修法是特權條款。

緣於近期花蓮陸配村長鄧萬華，因具有中華人民共和國籍而遭解職，花蓮縣府雖以訴願撤銷原處分，但遭到內政部反對。於是，國民黨團擬修《國籍法》，明定陸配參政權不受規範；民眾黨團則稱應修改《兩岸關係條例》。除了花蓮村長，尚有南投縣議員史雪燕、北部四名村里長都有類似狀況，加上目前藍白兩黨不分區候補立委各有一位陸配，顯然問題嚴重，也再度挑動兩岸政治敏感神經。

國際人權法、兩岸關係條例

此事件可先從國際人權法的角度分析。鄧村長雖是陸配，但領有中華民國身分證與護照，縱然無法提出已拋棄對岸國籍的證明；惟仍需優先以「國民」身分對待。「公民與政治權利國際公約」第25條強調：「凡屬公民，無分任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會」，公約還包含「直接或經由自由選擇之代表參與政事」、「實施選舉投票及被選權」、「以一般平等之條件，服本國公職」。又依據台灣「國際人權兩公約施行法」及司法院釋字第329號解釋，施行法直接賦予兩公約在台灣的法律效力。最高行政法院2014年決議，公約保障人權有明確規定者，人民對國家機關具有作成一定行為的請求權，內政部直接解職鄧村長，顯已涉違反國際人權法及兩公約施行法。

再從憲法的角度論之，第二章人民權利條文包含「平等權、自由權、受益權、參政權」四大部分，前兩者不分國界只要生活在此地的人都可享有，如外國遊客、外籍移工，而受益權多數立法限於「國民」，至於參政權僅限「公民」。憲法保障公民依法擁有參政權，參政權包含選舉、罷免、公投、考試、任職權，缺一不可。

為了保障入籍大陸人士的參政權，憲法增修條文特別授權《兩岸關係條例》第1條規定，在國家統一前，為規範台灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件而制定。該條例第21條規定「非設籍滿十年不得登記參選公職」，此是肯認陸配公民參政權優先適用《兩岸關係條例》，並非《國籍法》。該條例所謂大陸地區不是「外國」，行政機關不得自行修改「國家」的定義。

換言之，目前兩岸特殊分治狀況，雙方憲法及法律都未定義對方為「外國」，內政部若將大陸地區視為「外國」，違反了《兩岸關係條例》，也違反了憲法增修條款「一國兩區」的概念。

陸配已是國民不應遭歧視

其次，陸配已是國民，不應遭種族歧視。陸配經過「設籍滿十年才得登記參選公職」的限制，而參與選舉與宣誓就職都符合資格，現在因政治需要變成不符合資格，這不僅違反國際人權，也是不公平、不合法的對待。

更何況《國籍法》第9條明確規定：「因非可歸責於當事人之事由，致無法取得喪失原有國籍證明」者，規定「免提出喪失原有國籍證明」。依鄧村長所言，其已赴大陸辦理棄籍卻遭拒絕，這種不可歸責的情形，依法不應解職！

擔任公職不能有雙重國籍的法源為《國籍法》第20條，規定國民取得外國國籍不得擔任本國公職；兼具者應在就（到）職前辦理放棄，並在一年內取得證明文件。然而，內政部堅持應辦理「放棄其他國家國籍的手續」，這對陸配而言，實務上並不可行；因為依照中國大陸的國籍法，台灣不是被中國承認的國家，如何同意陸配放棄。但若中國政府不開具除籍證明，陸配根本無法放棄國籍。所以，解決僵局之道是要修改《兩岸關係條例》，讓陸配只要聲明放棄中國籍並簽名具結，就算完成手續。

台灣自稱是民主國家，陸配若已取得身分證，理當保障憲法賦予的國民參政權，若無法採取血統主義的單一國籍，至少應採取類似《公務人員任用法》第28條，以出生地主義允許的「雙重國籍」來處置。

《國籍法》對雙重國籍有著明確的規範框架。2016年《國籍法》修正出現重大變化，反映出政府在人才競爭與國家安全之間尋求平衡。隨著全球化趨勢例外允許雙重國籍，《國籍法》第20條第1項第5款也彈性保留「其他法律另有規定者」。此款已將陸配公民參政權專授《兩岸關係條例》規定；而且在第20條第4項後段加入「但其他法律另有規定者，從其規定」。顯然與第1項第5款呼應，以《兩岸關係條例》為特別法，優先授權該法制定程序。

民進黨既已連續執政近10年，法律有其一致性體系，涉及的《憲法》、《兩岸關係條例》及《國籍法》三部法典皆未修法；內政部怎可一夕之間將陸配憲法上的公民權做巨大改變？

多數國家允許歸化者從政       

再者，從主要民主國家的公職忠誠義務來看，英國允許雙重國籍，也不因歸化取得國籍而限制一般公職之任職；且不限制國會議員資格，只有涉及國安、情報的高階公務職例外。

美國允許雙重國籍，除總統、副總統須為自然出生的公民外，國會議員、州政府公職、地方首長均不排除歸化公民。

法國全面承認雙重國籍，一般公務員、國會議員對如何取得國籍沒有特別限制。

德國近年逐步放寬歸化者可擔任各級公職，僅有涉及國安考量才需特別許可。日本原則上不承認雙重國籍，但未限制歸化者可擔任國會議員。

《國籍法》第20條僅及「外國人歸化」，不適用於大陸地區人民，立法者已就大陸地區人民建立了完整的特別法秩序，即應依《兩岸關係條例》統一適用。因此，修改《國籍法》第20條，只是明確適用範圍，而非另外界定「非外國人」身分。

（作者係中華人權協會副理事長、公立大學法律研究所教授）