12月中旬，行政院長卓榮泰在與賴清德的合意下，用不副署的方式否決掉立法院已以否決覆議案方式通過的法律。事後府院雙方都堅稱，這是依據《憲法》第37條規定的合憲作為，但事實上這已明確違反《憲法增修條文》第3條第2項第2款的規定。

法律意旨明確無庸置疑    

從憲法條文來看，憲法37條規定「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院長之副署」，這正是此次府、院兩方堅持以不副署方式，否決掉立法院三讀通過的《財政收支劃分法》的依據，但根據憲法57條的原始規定，以及憲法增修條文第3條第2項第2款規定來看，經過行政院向立法院提出覆議，而遭到立法院以多數否決掉的覆議案，行政院長「應即接受該決議」，也就是行政院長沒有用副署權牽制立法院決議的權力，該規定的法律意旨甚為明確，無庸置疑。

當筆者看見府院兩方說明其憲法依據和理由時，不禁想起幾十年前還是大學生，修習「中華民國憲法與政府」課程，授課的教授，也是當時的一位大法官說的笑話。他說「台北新公園裡的花圃附近立了塊牌子，上面寫著『此處不得大小便』」，偏偏有一位市民行經該處，就在旁邊的一個小排水溝裡小解，被巡邏的員警發現，要開單處罰。該君辯稱「此處不得大小便」，是指立牌子的地方不能尿，其他地方就可以尿啦，語畢哄堂大笑。

憲法老師用這個例子說明法律除了文字說明外，更重要的是立法意旨，也就是法理所在。而現在府院兩方執著於憲法37條的字面意義，而故意忽略當初制憲的意旨，而刻意扭曲憲法法理。這與那個亂小便的仁兄犯的是同樣的錯誤。

行政院依憲要對立法院負責

要討論行政院長是否可以以拒絕副署的方式，達成否決已經立法院拒絕的覆議案，必須回到憲法第57條的條文本身。這一條憲法規定，具體規範了行政院對立法院負責的實質方式分成三種方式。

第一種方式，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法委員在開會時有向行政院長及各部會首長質詢之權。須留意的是，向立法院提出報告和備詢是行政院的「責任」，而非權力；相對的，立法委員的質詢權只限於開會時。這很明確地確立了行政對立法負責的基本原則。

第二種方式，立法院若不贊同行政院的政策，可以主動以立法院決議方式移請行政院變更之，但行政院不同意變更的話，可以經總統核可後，移請立法院覆議。覆議時，如經立法院三分之二委員維持原決議，行政院長即應接受該決議或自己請職。

第三種方式，行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為窒礙難行時，得經總統核可，於該決議送達行政院十日內移請立法院覆議，覆議時如經出席委員三分之二決議維持原決議，行政院長應即接受該決議或辭職。

憲法第57條法理明確了行政院對立法院負責的內閣制原理，亦即立法院可以主動或被動地牽制行政院的作為，即使行政院可經總統核可後移請立法院覆議，而且覆議門檻較通過爭議法案的門檻高，然而一旦立法院堅持原決議，行政院長只能接受或辭職。請留意，憲法57條沒有授予行政院可以用不副署的方式牽制立法院的權力。

第四次修憲總統有權無責

另外，《憲法》第55條規定，行政院長經由總統提名，經立法院同意任命之。這一條再度明確了我國憲法是內閣制的制度設計，即使另有75條規定立法委員不得兼任官吏，但這並未否決行政對立法負責的基本原則，不足以否認內閣制的設計。

1997年國民大會第四次修憲時，當時執政的國民黨國大黨團提案修改第57條條文，其用意就是在擴大總統的行政權限，增加總統的權力，其提案內容可分成兩個部分。

（一）改變憲法第55條對行政院長任命的程序規定，將第55條所規定的行政院長由總統提名並經立法院同意的規定，更改成由總統任免之。一舉廢掉了立法院的行政院長任命同意權，將此一重大行政首長任命權完全賦予總統獨攬。而且，總統不僅擁有行政院的任命權，同時還擁有獨享的免職權。這種權力設計，讓總統壟斷了行政首長的任免權，改變了行政院長的權力來源，造成行政院長必須聽命於無須向立法院負責的總統，而無視立法院多數的意見。這種轉變已不是名義上的任命程序改變，而是權力來源的實質轉變。

（二）改變行政院對立法院負責的方式，也就是更改憲法第57條的規定，把原有的三種行政對立法負責的方式改成兩種，取消了原第57條第二項立法院可以主動以決議方式要求行政院變更政策的主動權。為了補償立法權限的縮小，將原57條覆議的門檻條件由三分之二降為二分之一，但負責的程序未變。

以上提案討論時立即引發社會輿論強烈批判，指責李登輝想擴權，將成為一個權力超大的總統，且無需對立法院負責。相對的行政院長卻成了總統的執行長，卻背負著對立法院負責的重大政治責任，與總統的「有權無責」形成強烈對比。雖然這樣的修憲內容讓行政院長在名義上保留了憲法37條的副署權，但實質上已名存實亡，因為行政院長必須承總統之命進行法案的副署，否則他會被總統「幹掉」。因此，第四次修憲時有國大代表提案，要求一併取消行政院長的副署權，最後連提案都無法成功提出，造成今日的憲政僵局。

結語

筆者1997年以國民大會代表的身分實際參與那場修憲的過程，如今算來已超過28年，當初擔憂的問題如今一一浮現。憲政學界通行「徒法不足以自行，法律要靠大家誠心誠意的迴護，而不是恣意妄為」，如今看來此言確實是歷久彌新的箴言。

（作者係中國文化大學國發大陸所兼任教授）