美國總統川普在許多公開場合不斷宣稱：「關稅」是在我字典中最美的詞彙，是達成「美國優先」的政策工具，不僅可以促進外國企業移轉美國投資，增加民眾就業機會，而且能透過復興美國製造，削減對外貿易逆差。川普儘管知道關稅政策可能使經濟受到波及，或導致通貨膨脹再度升溫，卻認為可以讓失去的企業回流，讓貧困的社會轉為富有。

回顧這場「復興製造」運動，並非始於川普政府，而是源自2009年全球金融危機後，歐巴馬政府提出「再工業化」政策，積極倡議「先進製造夥伴」計畫，利用高端科技製造促進產業升級；歷經川普第一任期主張透過減稅措施，配合關稅政策，脅迫製造回流投資；以及拜登政府宣誓「重建美國」，訂定《晶片法案》、《降低通膨法案》，提供高額經費補貼措施；至川普重返白宮堅持「以關稅促回流」來復興製造，重返製造「黃金時代」的憧憬，達成「讓美國再次偉大」(MAGA)的願景。

美國製造實力非弱不禁風

無庸置疑，二戰後全球製造業在「比較利益」下呈現高度專業分工，同時隨著製造供應鏈全球化不斷發展，跨國組裝為製造業廠商的常態營運模式。此一現象，使得美國許多廠商在調整成本或布局市場考量下加速外移，讓美國GDP的製造業產出占比，從1950年代的接近三成逐年下滑，2008年僅剩12.1%，至2024年不及一成的9.9%。

在此若要認為美國製造業已「弱不禁風」，或許言過其實。也就是說，以產出的份額比較，美國仍然是全球僅次於中國的第二製造大國，領先第三的日本與第四的德國。因此，近年來美國會推動「復興製造」作為其重要政策，其背後目的乃是希望增加美國本土製造業的投資，創造更多就業機會，削減對外貿易逆差，進而建立美國的產業自主。

復興製造是理想主義實驗

不過，在美國歷任總統的努力下，復興製造其實淪為與實際狀況嚴重脫節的「理想主義」實驗，未必能讓美國重返製造的「黃金時代」。

誠如許多學者專家指出，美國製造業並未衰落，而是其就業正在減少，加上美國政府推動再工業化政策，或促進製造回流本土策略，似乎忽略了內部頗嚴重的缺陷。也就是說，美國試圖透過關稅脅迫企業重建本土供應體系，卻又未能掌握復興製造所需要配合的條件，反而可能導致生產成本飆升，甚至削弱整體利益。

美國勞動條件與土地成本超過新興國家，雖透過關稅提高了進口壁壘，或採補貼增加投資誘因，卻忽略了關稅政策的頻繁調整，以及無視補貼措施的常態限制，在無形中，讓營運環境的不確定性與不穩定性增加，生產商更難以進行長期投資規劃。

此外，高關稅極易引發物價上漲，造成市場需求受抑，高補貼則會造成財政負擔，導致經濟成長受阻。

此意味著，近年來美國政府所推動的復興製造運動，其實是陷入一種浪漫的「懷舊情境」，透過有色眼鏡眷戀過去時代的景象，沒有反映全球產業正朝向自動化、高科技發展。此一現象，與中國1980年代開始實施改革開放政策，在促進製造崛起的過程中，未透過關稅壁壘保護，而採取「以開放促發展」，可看出其產業政策的差異。

應師法中國製造發展經驗

也就是說，中國改革開放後，採取積極引進外資，配合經費補貼、優惠稅收、廉價土地等多元措施，藉此促進外資技術移轉，落實產業供應鏈在地化。

另一方面，中國政府透過長期、穩定的產業發展政策，例如：從歷次「五年發展規劃」至「中國製造2025計畫」，無不提供清晰的發展藍圖，降低企業投資的風險。這些可以持續與預期的政策，卻又是近年來美國政府推動復興製造政策最缺陷的關鍵因素。

很顯然地，美國必須捨棄製造業的「懷舊情境」，同時掌握製造業面對全球化及科技化風起雲湧的背景下，未來競爭將會是朝向資本、科技密集、自動化與智慧化潮流的發展。此外，無法忽略的是，美國民間的創新活力雖然領先全球，但聯邦政府卻逐年削減研究發展方面的支出，此與中國政府大幅增加研發投入，呈現頗鮮明的對比。美國此一發展格局，讓美國在電動車、機器人、新綠能、人工智慧、量子計算、先進材料等領域，失去了領先優勢。

畢竟，美國具有全球最大的消費市場，若要落實復興製造業，不應該僅僅採取以「美國優先」的關稅政策，或貿易制裁措施，試圖脅迫外國企業將生產基地移轉至美國，而應該透過「系統性」、「鏈結性」的發展，配合增加科技研發的投入，同時刺激本土需求，利用國內市場普及，形塑良性循環，來建立壯大製造業基礎的競爭環境。只有如此，美國才能推動製造業回流，達成製造業在美國生根發展的願景。這些挑戰將考驗著美國川普政府的智慧與選擇。

（作者係台灣省商業會顧問）