大陸監察改革與監察法修正|周陽山

大陸監察改革與監察法修正|周陽山

近年來,中共中央積極推動打貪防腐,展開一連串監察體制的改革措施,深化監察體制的改革,當作事關全局的重大政治體制革新,構建由黨統一領導的國家反腐敗機構,並加強黨和國家的自我監督。

20180105329

到2017年9月底為止,中央紀律檢查委員會已處理了150萬人次的廉政與問責個案。18大以來,立案審查省軍級以上的中共黨員幹部440人,其中18屆中委、候補委員43人,中紀委9人。

再者,中共中央頒布問責條例,堅持失責必問;把權力和義務、責任和擔當統一起來,明確問責對象、內容和方式方法。為了強化問責、促進制度改革,中央紀檢委高層領導人分別、分梯次約談各省區市、中央部門和中央企業、中央金融機構黨委(黨組)的主要負責人,督促落實管黨治黨的責任。

將成立國家監察委員會

中共十九大決定成立國家監察委員會,組建國家、省、市、縣四級監察委員會。今後國家監察委將成為反貪腐中心,並對全國人大負責,定期向人大提出報告工作。

即將退休的紀檢委書記王岐山,先前在十八屆中央紀檢委工作報告中提到,堅持依規治黨和依法治國相統一,並推動黨內監督和國家監察的「全覆蓋」。這意味著新成立的國家監察委員會,將發揮遠超過原先國務院之下監察部的職能,後者的角色是定位為「行政監察」,而監察委直接隸屬於最高權力機關全國人大,其監察對象是自上而下,各級官員無所不包,真正做到頂層設計的「全覆蓋」。

根據十九大會後的分析報導,監察委將整合「執紀」(黨紀)和「執法」(國法)雙重功能,除落實「廉政監督」外,還具有「勤政監督」和「效能監督」的職能,以避免懶政與懈怠。

根據新的職能設計,監察委員會將整合原屬檢察機關的三大局職能,包括反貪汙賄賂局、反瀆職侵權局和職務犯罪預防局,統一行使各項反腐敗職權。這將擴大與調整監察機關的法定職權,將檢察機關的偵查權和監察機關的調查權進行梳理和重組,並釐清相關的法制規範。經過此一整合與改革任務後,在全國人大的統攝下,將形成一府(政府)、一委(監察委)、兩院(人民法院與人民檢察院)的新國家機構體系,這也就是強化監察機制的頂層設計。

至於在立法任務上,中共中央紀檢委會同全國人大,將行政監察法修改為國家監察法。監察委員會將履行監督、調查、處置等職責,賦予談話、詢問、留置等調查權限。過去頗受爭議的「雙規」機制,指涉案的官員必須在規定的時間到規定的地點報到,接受調查。現在則改為具備法定效力的「留置」。

目前公開徵求意見的《國家監察法草案》規定:委員會由全國人大產生,負責全國監察工作,主任由全國人大選舉產生,副主任、委員由國家監察委員會主任提請,全國人大常委會任免。

法學界對草案有不同意見

對於《國家監察法草案》,大陸各界有不同意見。2017年8月間,59名中國律師聯名發表致全國人大的公開信,表達了他們對監察體制改革及《國家監察法草案》四點憂心:(一)法治原則面臨著危機,(二)人權保障遭遇嚴峻的挑戰,(三)平等原則受到損害,(四)正當程序或被拋棄。

11月11日,「國家監察體制改革:憲法學與刑事訴訟法學的對話」研討會在北京召開,多名學者對監察法草案提出不同看法。

首先是憲政定位問題。中國政法大學教授陳光中說,監察體制改革將形成「一府一委兩院」的新國家機構體系,這項根本改革如僅透過監察法來規定,顯然與憲法相抵觸。換言之,在全國範圍設置國家監察機關,必須經由修憲才行。

針對「留置」權的爭議,中國憲法學研究會會長、中國人民大學法學院教授韓大元說,這份草案排除了監察機關調查中的律師介入,損害了公民獲得辯護的憲法基本權利;草案要求檢察機關在做出不起訴決定時「徵求監察機關意見」,也有損檢察機關的憲法地位。

比較兩岸的監察制度

相對於大陸監察委的權力過大,留置範圍過寬等違憲爭議,當前台灣的監察院卻被批評是「無牙的老虎」,配套不足,以致功能不彰。大陸監察委對於被調查的官員具有實質的處置權,但台灣監察院對於官員的彈劾與糾舉,卻只是發動權,決定權在於司法院的公務員懲戒委員會和職務法庭。

其次,台灣監察院有憲法明文規範的定位和法定職掌,同時也發展出五院之間因長期互動而形成的機制互補。中國大陸的社會主義法制截然不同,但有大陸憲法學者認為,在全國範圍設置國家監察機關,必須經由修憲才行,足見憲法明文規範監察機關,確實有其必要性。

(作者係金門大學教授,曾任立委、監委)

附加資訊

  • 作者: 周陽山
  • pages: 78
  • 標題: 大陸監察改革與監察法修正