中國大陸監察制度的改革契機|周陽山

中國大陸監察制度的改革契機|周陽山

大陸最近正在積極推動政治改革,其中最受重視的是國家監察委員會的設置,對整體的打貪防腐、整肅官箴、推動廉政、強化善治任務影響至深,其內容如何?有那些積極影響?值得關注。

2017014119

最近大陸中央電視台播放了八集紀錄片《永遠在路上》,主題是中共中央紀檢委和國務院監察部積極推動打貪防腐工作,成效驚人,到2016年10月為止,已查辦了將近100萬名官員。另據海外媒體報導,中共中央將進一步在頂層設置「國家監察委員會」,這是一項重大的制度化改革任務。

改革永遠在路上

大陸目前實施黨國體制(party-state system)。中共中央紀檢委得對黨員幹部進行紀律檢查,並實施「雙規」—涉案官員必須在規定的時間,到規定的地點報到並接受調查,這被視為一項實質性、且具威嚇性的準司法整飭行動。換言之,紀檢委對於反腐肅貪、改善官箴,有其重要功能。

相較之下,台灣監察院的具體權限卻不在肅貪防腐。依據現行法制,肅貪廉政工作係由法務部廉政署及調查局負主要責任,並由行政部門掌控,監察院無權督導指揮。監察院的主要職責在於糾正行政違失,監督施政績效,彈劾官員不法,並接受民眾陳情,以紓解民怨,促進善治(good governance)。

國家監察委員會的設置

大陸紀檢監察制度今後的改革方向,是在全國人大之下成立高階的國家監察委員會。在中共18大6中全會後,已經通過了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》,先在上述三省市設立監察委,如改革試點成功,將進一步實現對公職人員的全面監察。

依據大陸憲法規定,全國人大是最高權力機關,人大常委會則是其日常機關。其具體職權包括釋憲權、立法權、人事任免權和監督權等。但長期以來,人大的權力行使卻局限在舉手通過立法、表決人事任命,審議政府工作報告等,往往被外界視為橡皮圖章。然而,這次研擬的政治改革方案,卻將使人大的監督權真正落實。監察權將從黨中央的紀檢委移向全國人大,而監督對象不再僅限於中共黨員,並擴及所有政府官員和相關人員。原先國務院的監察部,無權對高層黨政官員進行有效監督;新設立的監察委則將直接對各級權力機關進行全面監察。換言之,在原先的「一府兩院」(國務院、最高人民法院及最高人民檢察院)之外,增設一個高級別的「國家監察委員會」。

監察委一旦設立之後,全國人大將成為具實質意義的監察機構。這一改革將會對中共既成的權力體系帶來重大改變;它不但將推進國家治理、防腐肅貪、行政監督與善政問責等機制的進一步發展,而且將使監察機關從原先的行政體系獨立出來,由國務院之下的「行政監察」升格為人大體系的「國家監察」。兩者差別在於前者仍受行政權掌控;後者則隸屬國家最高權力機關,具獨立性、普遍性和超然地位。

然而,當監察機關超越了行政系統、提升至頂層位階之後,原先隸屬黨的紀律檢查委員會的具體職能是否將同步調整?還是仍將與監察委合署辦公?亦即維持過去的「一套人馬,兩塊牌子」,值得持續關注。

但重要的是,監察委今後將涵蓋整個國家體系,包括所有的黨政機關和公職人員,以及與公務相關的私人或民間機構,皆受其監督。這一改變,反映今後中共的黨國體制將進行更細微的權力分工,並強化內部制衡機制,以促進善治與廉政。而且在實際運作上將形成一個「另類的五權體制」,也就是:立法權(人大),行政權(國務院),司法權(法院),檢察權(檢察院),以及監察權(監察委)。這無疑是受到孫中山先生五權憲法理念的一部分影響。

五權體制的有機關係

孫中山先生的五權憲法強調行政、立法、司法、考試和監察這五權之間分工合作、有機互補,以促進萬能政府理念的落實。不同於西方國家強調權力分立、相互制衡的自由民主機制,五權憲法重視的是「人民有權、政府有能」。在權能區分的前提下,結合中國傳統的民本思想與西方的民主共和機制,一方面強調人民要掌握政治權利,運用代議民主(各級議會)與直接民權(選舉、罷免、創制、複決四權)等不同的民主手段,落實民意監督。另一方面,政府也要以民為本,充分發揮治理能力,在五權之間分工合作,形成有機的整體,為老百姓做好事、做實事,為民眾爭取最大的權益與福祉。

因之,不同於西方自由民主體制的「有限政府」思想,五權憲法強調的是結合民主與民本,由人民掌握「政權」(即政治權利),決定由誰來執政;而政府則負責「治權」,盡最大的可能為民眾謀福利。這不但不是「有限政府」,而且是以民為本、實施善治的大政府與強政府。

早在1990年代初,著名的美國戰略思想家福山(Francis Fukuyama)提出了「歷史的終結」(The End of History)的說法,他認為隨著蘇聯解體、東歐民主化,西方式的自由民主將獲得全面的勝利,而抱持大歷史觀的各種意識形態,如民族主義、社會主義等都將終結。但福山的預言顯然是錯誤的,川普這位白人種族主義者會當選美國總統,充分反映出自由民主體制內部正面臨族群紛爭、階級對立、國會分裂、零和博奕的嚴重困境。而稍早前,福山在新著《政治秩序和政治衰落:從工業革命到民主全球化》中,已修正了以往的觀點。他指出:自由民主政體或許必須被某種更好的制度取代;民主制度只不過是政治穩定的一個組成部分。在錯誤的情況下,民主制度也可能引發不穩定的因素。因為民主往往使政府面臨太多相互衝突的要求,從而侵蝕政府施展權威的能力。福山的核心論點是,一個政治秩序良好的社會需要三個構成要素:強而有力的國家(state)、法治(rule of law)和民主問責(democratic accountability),三者缺一不可。最重要的是把三者的順序擺對。民主並不是第一位,強而有力的國家和政府才是。

早在一百多年前,孫中山先生提出監察權獨立的理念,正是基於對西方民主國家中國會濫權、效能不彰的質疑,他強調要建設一個強而有力的政府,必須強化吏治、改善官箴,落實善治,並避免民意機構的過度濫權。換言之,五權憲法制度特別將監察權自立法權中劃分出來,讓獨立的監察院負責對政府官員的彈劾與糾舉,將不適任的官員淘汰出局;進一步,則透過審計權、糾正權與調查權的運作,監督政策實施與預算執行,藉以強化政府體質,促進施政績效,全面落實大有為強政府的理念。

監察權獨立運作的全球化

值得重視的是,從1980年代起,西方議會民主國家和經歷民主化、自由化改革的東歐、拉丁美洲等新興民主國家,紛紛仿效設立獨立的監察制度,其中包括:國會監察使(Parliamentary Ombudsman)、國家監察使(National Ombudsman)、審計長(Auditor General)、人權檢察官(Human Rights Prosecutor)和謢民官(People’s Protector)等不同機制。其中,有些國家進一步將監察權與審計權結合,和台灣監察院的制度設計相類,形成一體化的廉政、審計與督責機制。例如以色列在1971年設置「審計長兼監察使公署」、美國在2004年調整原先以審計為主的「審計總署」,擴大為全面監督政府的「政府督責總署」(Government Accountability Office)。迄今,已有超過170個國家和地區設立了獨立的監察制度。這些制度改革的具體經驗,對大陸目前推動的監察委制度,實有重要的參照意義。

如果監察權獨立運行的機制確實能在大陸積極運作,則首應將目前四個相關的機關,包括:中共中央紀檢委、國務院監察部、審計署及信訪辦加以整合,另納入肅貪和廉政機制,以構建一整套的監察、肅貪、審計與廉政體系。進一步,則應推動機構合併與改組,將各機關指揮體系統整,釐清權責,各司其職,以收整合與分工之效。此外,經過統合後的監察體系亦應建立起定期性的地方巡查機制,由高層的監察委員定期分赴全各地進行基層查訪,接受民眾陳情,並就地實情查訪,以掌握基層訊息,視情況需要迅予處置,藉以平抑冤屈、整飭官箴,保障人權,加速改革的步伐。如此一來,以監察委為主軸的制度改革,必將弊絕風清,提振民心,收立竿見影之效。

除此之外,我們還應特別強調五權憲法的有機關係與對國家發展的進步意義。中山先生強調,自古以來中國即有科舉取士、布衣卿相的傳統,這一傳統既有利於吸納民間的傑出人才、促進社會階層的上下流動,而且可避免濫權,導致朝政不舉、民不聊生。基於此,在建立共和,奠定自由民主體制的過程中,應將考試權自行政權中獨立出來,藉公平、公正的考選制度為國舉才,讓有意願參政的社會精英充分為政府所吸納,同時也要淘汰不適任的官員,以強化政府的治理能力,促進國家整體的新陳代謝。

人才晉用與促進善治

換言之,透過公平公正的考試制度建立起文官中立機制,以避免恩庇體系(patron-clientism)與分贓制(spoils system)的積弊。這不但將從根源處防貪反腐,而且會大幅強化文官體系的廉潔度和公正性,連帶的,也將樹立憲政法治的權威。基於此,政務官與常任文官無論在就任資格、職掌範圍及法定職權上均應嚴格區分,政務官得隨政治領導的異動而上台或去職,其任期較不固定;而常任文官則應保持中立、不偏不倚、長期專責公務,並受到公務員法制的充分保障。

如果充分體會到五權憲法的精神,在進行監察制度改革的同時,即應同步推動公務員體制的改革,全面晉用經過公平、公正、公開考選程序進入政府的公務員,則民眾對政府效能的信任感和國家施政的公平性,均將大幅提高。換言之,考試權獨立運作的理念若能落實在當今的大陸,則文官系統將成為執政機制穩定的核心力量。幹部制度(即「職官名單制」)則會因打開大門,吸收更多中下層出身的優秀精英;並淘汰其中一些學能不足或攀親帶故的職官儲備名單,大幅度的提昇施政績效;而以人才為本的功績制(merit system)將會取代裙帶關係(neptism)和朋黨政治(cronyism),形成人才晉用與績效鑑別的主要依據。這不但將積極促進社會中上下階級流動,有效開拓人才吸納管道,也將鼓舞更多優秀的精英和專才參與國家考選制度,加入政府執政的行列。這也是在成功打貪防腐之餘,另一項正面向、積極的建設性任務。

(作者係金門大學教授,第四屆監察委員)

附加資訊

  • 作者: 周陽山
  • pages: 58
  • 標題: 中國大陸監察制度的改革契機