從聯邦政府關門看美國的「否決政治」│花俊雄

從聯邦政府關門看美國的「否決政治」│花俊雄

2018年12月21日,美國參議院未通過包含美墨邊境築牆費用57億美元的臨時支出法案,川普拒絕簽署,導致9個聯邦部門及數十個機構業務停擺,造成40年來政府首次在一年內關閉三次,且打破了歷來關閉最長的記錄。

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兩黨都想討好基本盤選民

對川普而言,在美墨邊境築牆,一直是他多次向選民強調的核心承諾,他的死忠選民都支持他的移民政策和建築邊境圍牆,如果川普想在2020年成功連任,就必須兌現這項承諾。對民主黨而言,「築牆」不利美國開放與包容的形象,成為民主黨反對川普的有力抓手。雙方達成妥協的最大障礙,是他們都想討好基本盤選民。

1月8日晚間,川普在白宮發表的演說中數度指出,美國處於「人道與安全危機」,因此,國會必須通過美墨邊境築牆提案。但資料顯示,2017年被捕的非法移民人數是45年以來最低的,而且沒有一個恐怖分子是從南部邊界偷溜進來的;大多數非法移民是在機場合法入境,簽證逾期後不歸造成的。至於人道危機,主要是海關和邊境保護局強行將兒童與父母分離造成的。

有人估算,建牆需花費57億美元,這筆金額相當於10萬名兒童進優質學前班一年的費用,可以提供10萬名大學生4年教育補助金,剩餘的資金還可以提供11萬5千名有毒癮者一年的治療費用。

美國邊境居民反對築牆

為了凸顯美墨邊境沒有築牆的危險,1月10日川普前往德州邊境城鎮麥卡倫視察。他啟程前重申,如果國會不通過美墨邊境的築牆預算,他可能會頒布國家緊急狀態令。麥卡倫位於里奧格蘭德河谷,是非法越境最頻繁的邊境地區之一,但最近才公布犯罪率處於34年來最低,被U.S. News & World Report列為全美國最宜退休的城鎮之一。

根據川普提出的築牆計畫,工程將穿過里奧格蘭德河谷裡的私人領地,這裡有世代生活於此的居民、環保團體和一座建於19世紀的天主教堂。他們已聘請了律師,一旦政府以土地徵用權徵收其土地,他們將訴諸法院。天主教教區更表示,邊境牆違反教義和教會保護移民的責任,也違反宗教自由的權利。9名美墨邊境選區的聯邦眾議員全都反對川普的築牆主張。

川普若宣布國家進入緊急狀態,就可以動用國防部經費築牆,並且直接動用軍隊施工,並終止政府關門。但川普的盟友表示,這樣就會讓民主黨「贏了這一回。」共和黨大佬、參議院財政委員會主席葛拉斯里直言,這樣做會創下很壞的先例,因為一旦變成司法戰,將迫使最高法院介入。2016年曾和川普爭取共和黨總統候選人的佛州參議員魯比歐也說,如果川普真這麼做,那就沒完沒了了,因為有太多兩黨意見分歧的議題,例如氣候變遷等問題。

「三權分立」正日益異化

美墨邊境還沒築牆,川普與民主黨參議院少數黨領袖舒默、眾議院議長佩洛西之間已築起一堵牆,阻斷了實質對話。美國廣播公司(ABC)的民調顯示,57%的美國人希望川普妥協,以保持政府正常開張,71%的民主黨人認同這一觀點,但共和黨中只有29%的人持相同的態度,這顯示黨派仍在激烈鬥爭。

從美國國會預算程序於1976年正式執行以來,美國政府一共停擺過18次。除了小布希任職期間之外,所有總統都曾發生過聯邦政府關門,其中以雷根任職期間出現8次居首,但持續時間都僅有1至3天,柯林頓當政時期曾有兩次,分別持續了5天和21天。由此可見,停擺問題並非共和黨、民主黨或哪一位總統一手釀成,而是美國引以為豪的「三權分立」正日益異化所致。

美國憲政民主制度強調三權分立與制衡,決定了「否決型」民主體制的安排。為使每一個部門的權力不至於成為絕對權力,各部門都擁有對其他部門的否決權或制約權。例如,總統可以提出立法建議或否決立法,來制約立法部門;可以通過提名,並經參議院同意,任命最高法院大法官和其他聯邦法院法官,來制約司法部門。國會可以否決總統對行政官員和法官的任命,以及對總統進行彈劾和審判(分別由眾議院和參議院行使),來制約行政部門;可以通過修憲來對付最高法院的司法審查權。最高法院可以通過宣布國會的立法和總統的行政命令違憲,來分別制約立法和行政部門。

分權制衡制度的主要內在缺點是,由於權力分散且互相制約,決策效率偏低,尤其當總統、參議院和眾議院由不同政黨掌控時,容易導致政府內部關係失調,政府的立法效能會受到抑制,從而影響到國家治理。

「否決政治」引發政爭

美國學者羅伯特達爾(Robert Dahl)指出,美國政治體制中的否決點太多。福山更直接表明,美國這個民主國家正在墮落成一個「否決政治」(vetocracy)的國家,而且,這種相互否決的體制創造出越來越多的否決點,使美國無法解決許多現實問題,也導致政府的治理能力下降,出現政治衰敗。

民主黨和共和黨曾有相當多重疊之處,但1990年代開始,兩黨的重疊逐漸消失,如今更蕩然無存,這就將「否決政治」推到了極端,使得否決為上、治理為下,政爭不斷而效率不彰。

聯邦政府關門看似禍起高牆,實質上卻是兩黨惡鬥的結果。通過國會撥款築牆,象徵共和黨和川普個人的勝利,也會為川普2020年連任提供極大的助力,因此,他拒絕接受短期解決方案。而民主黨佩洛西則不留情面地直指,築牆對抑制中南美洲非法移民毫無效果。

(作者係美國政治評論員)

附加資訊

  • 作者: 花俊雄
  • pages: 40
  • 標題: 從聯邦政府關門看美國的「否決政治」