軍政、訓政、憲政—孫中山研究的深層思考│周陽山

軍政、訓政、憲政—孫中山研究的深層思考│周陽山

對於孫中山先生的建國三程序主張,一直存在不同的意見和評價。有些人認為在訓政時期實施約法,穩定政局、改善國民生計,並且從地方自治著手,對人民行使教育、訓練,培養公民意識,參與地方政府的運作,進而建立民主體制的芻型,並逐步形成憲政共識,朝向憲政民主發展。這是一種循序漸進、有條不紊的治國宏規,值得推廣。

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但也有人批評,在訓政時期實施的一黨專政,乃是一種威權體制,對民主發展十分不利,不如及早實施民主選舉,還政於民、奠立憲政民主,建立起自由民主體制。但是,這種觀點卻忽略了在新興民主國家中,民生凋敝、百廢待興,各項發展條件嚴重不足,而匆匆忙忙推進民主化進程的結果,往往是操之過急,欲速而不達,反而造成民主發展中挫,形成新的困境與危機。我們且以巴爾幹半島的波士尼亞-赫塞哥維納(簡稱波-赫)為例分析之。

1994年3月,從南斯拉夫聯邦分裂出來的波-赫境內,回族和克羅埃西亞族雙方同意共組新的聯邦,共同對抗境內的另一大民族-塞爾維亞族。1995年11月21日各方簽署代頓和平協定(Dayton係美國俄亥俄州的空軍基地),結束內戰,並把波-赫分為「波─赫聯邦」、「塞族共和國」及「波爾奇科特區」(特區介於前二者的連接地)三個不同的政治實體,形成一種「國中有國」的特殊體制。

在這次波-赫內戰中,共有超過12萬人死亡,200萬人流離失所。當戰爭結束後,北約在波-赫境內繼續駐紮維和部隊,2004年底由歐盟取代。戰後該國境內共有人口380萬人,其中波士尼亞克族(Bоšnjak即信仰伊斯蘭教的回族),占48%;塞爾維亞族(信仰東正教)為37.1%;至於克羅埃西亞族(Croatian,信仰天主教)為14.3%。境內的宗教分布則依次為伊斯蘭教(約為46%)、東正教(約為36%)、和天主教(約為14%)。

依據代頓協定,波-赫採取一種結合聯邦制和邦聯制兩種特性的特殊體制,形成一種特殊的「邦聯式聯邦制」(confederative federation)。據此,在波-赫境內的「波赫聯邦」、「塞族共和國」兩個政治實體各自統領大約一半的國土,分別擁有各自的首都、軍隊、警察、政府組織、國旗和民選議會。

至於波士尼亞東北的「波爾奇科特區」則為一自治區,直屬於波、塞雙方組成的聯合政府,並由歐盟派員進行國際監管。從2005年起,兩國軍隊改為統一共管,不再一分為二。至於波爾奇科特區的國際監督也已結束,改由當地人民自行管理。

換言之,戰後的波-赫形成一個由美國人設計並監護,由歐盟派員管理,兼具聯邦制與邦聯制雙重特性的特殊政治體制。其中,波-赫主席團(即集體性的國家元首─總統團)係由3人所組成,每人各代表一個主體民族(即波士尼亞克人、塞爾維亞人和克羅埃西亞人),任期為四年;由各族的代表輪流依序擔任主席團主席(即「總統」)的職位。換言之,每人一次擔任8個月,兩年一輪;四年之內每人各有兩次擔任主席(總統)的機會,共16個月。

主席團的成員係由人民直選產生,其中「波赫聯邦」選出波士尼亞克族和克羅埃西亞族的主席團代表,「塞族共和國」則選出塞爾維亞族的代表。主席團承擔起國家元首的角色,並負責提名部長會議主席(即總理),經由國會多數決通過。部長會議主席是波-赫的行政首長,負責任命各部的部長。

波-赫的國會分為兩院:上議院為「民族院」,有15位成員,每個民族各選出5位;法定的開會人數是9人,每一族至少要有3位代表的出席會議才算合法。下議院則是「代表院」,有42位代表,根據比例代表制選出,其中三分之二(28位)來自「波赫聯邦」,三分之一(14位)來自「塞族共和國」。簡言之,這是一種以族群共治、民族配額為基礎的「協商民主體制」(consociational democracy),與英美國家的多數決民主(majoritarian Democracy)迥然不同。

除此之外,波-赫的憲法法院掌握著該國的最高司法權,由9名法官組成,其中4人自「波赫聯邦」選出,2人由「塞族共和國」選出。另外3人則由歐洲人權法院負責推選,其中還有一項特別的規定,這3位法官都不可以是波-赫的國民或其鄰國的公民,以求其公正無私。

質言之,過去20多年裡,該國先後經歷了不同階段的建國歷程:

(1)軍政(military rule)時期;在國際軍事行動的強力干預下,由北約及歐盟先後派駐維和部隊,以維持該國社會秩序;並恢復戰前的和平。

(2)訓政(tutelage democracy)時期;在國際監督之下,由美國主持和談、設立戰後的政治體制,並由歐洲人權法院派代表擔任該國憲法法院法官(一共三人),參與該國的司法審查以建立法治,並由西方民主國家主導該國新憲法的設計與制定任務。這也就是「國際訓政」。

(3)憲政(constitutional democracy)時期;根據憲法,推動民主選舉,落實基本人權、實施議會民主,並組建民選政府,建立起基本的憲政體制。

這反映出孫中山提出的軍政─訓政─憲政的建國三程序學說,在一百年後的東歐民主化、自由化的發展進程中,仍然具備重要的參考意義。但其成效如何,則有待持續的觀察。

(作者係中國文化大學教授)

附加資訊

  • 作者: 周陽山
  • pages: 80
  • 標題: 軍政、訓政、憲政—孫中山研究的深層思考